¿Qué pasa con las leyes? Política y reordenamiento

¿Qué pasa con las leyes? Política y reordenamiento

29 - Septiembre 2016
Moderador: 

Nuevamente –y sin dudas tendrá que volver sobre el asunto en el futuro- el espacio de debate que Temas organiza desde hace quince años estuvo dedicado a cuestiones jurídicas. Al decir de Rafael Hernández, director de la revista y habitual moderador del encuentro, el propósito del más reciente era reflexionar sobre un tema cardinal: en qué medida la legislación acompaña el proceso de cambios económicos y sociales emprendidos en Cuba y cuáles problemas se presentan en esa esfera. Tal empeño fue asumido por “un panel de extraordinario peso y diversidad ejemplar”, conformado por tres expertos que trabajan en la Comisión Permanente para la Implementación de los Lineamientos: Rosabel Gamón, miembro del Grupo Jurídico de la citada Comisión y asesora de la ministra de Justicia; Fernando Lavín, jefe del Grupo de Divulgación; y Miguel Limia, primer especialista del Grupo de Economía y Planificación. A ellos se unieron Hortensia Bonachea, fiscal jefe de la Dirección de Formación y Desarrollo de la Fiscalía General de la República; y Martha Prieto, profesora titular de Derecho Constitucional, de la Universidad de La Habana. Sin preámbulos innecesarios los disertantes abordaron la primera parte de la problemática. Por supuesto, sus intervenciones rebasaron el espacio apropiado para una reseña periodística, por lo cual la siguiente información, aunque amplia, constituye una síntesis. 

Lavín: La Comisión es un órgano auxiliar del gobierno, para conducir y coordinar con los organismos de la Administración Central del Estado y otras entidades el proceso de implementación. Antes de elaborar las normas jurídicas, lo primero que se hace es aprobar una política sobre el tema en cuestión; por ejemplo, la inversión extranjera. Esa responsabilidad recae en los niveles decisorios: fundamentalmente la Comisión del Buró Político creada para el control de los acuerdos del Congreso, y el Consejo de Ministros. Luego las normas jurídicas le dan forma legal. Es decir, entre sus elementos cada política conlleva un diagnóstico, principios, un cronograma de cumplimiento y la proyección de las normativas jurídicas que requiere su implantación. Para nosotros es esencial que –contrario a otras experiencias- no se emprendan transformaciones sin la correspondiente base legal y que esta siempre esté antecedida por una política. 

Gamón: La implementación jurídica de los Lineamientos constituye la base legal e institucional para todas las modificaciones y ajustes que se han producido y se irán produciendo en el país. Nuestras políticas han ido acompañadas de paquetes de normas que pueden ser, además de leyes, decretos-leyes, decretos y resoluciones. Todas tienen que reflejar exactamente lo aprobado en la política, y no pueden disponer algo que no se encuentre recogido en ella. Un grupo multidisciplinario al que se incorporan representantes del organismo rector del tema tratado y juristas de diversas entidades, no solo elabora la propuesta de política, sino que trabaja para que mientras esta se va formulando ya se identifiquen las nuevas normas necesarias, y a la vez cuáles de las existentes serían modificadas o derogadas. Concluido ese paso viene la fase de circulación, de consultas. Si las instituciones implicadas en las transformaciones consideran que algún aspecto de la política no ha sido abordado de manera integral, o choca con lo regulado, vuelve a analizarse. Es un proceso complicado y tal vez no todo lo ágil que se quiere. En Cuba ha existido una gran dispersión legislativa, por eso uno de los propósitos de la actual forma de hacer es que en un solo cuerpo jurídico, con la menor cantidad de normas posibles, aparezca todo lo dispuesto en relación con cada tema. No lo hemos logrado totalmente, pero se ha hecho un esfuerzo en ese sentido. Y cuando se divulga una norma se informa el número de La Gaceta donde está publicada. En resumen, mi respuesta a la pregunta del moderador es sí, la legislación resulta decisiva para impulsar las políticas económicas y sociales en curso; aunque no es la única que va a garantizar la implementación segura y eficiente de los Lineamientos. 

Bonachea: Coincido con los colegas que me han antecedido. Las relaciones sociales y económicas constituyen la base de las normas jurídicas. Por lo tanto, la legislación no es un elemento independiente que actúa por sí solo como una panacea universal; implica un conjunto de acciones y reacciones entre todos los factores sociales y en especial con el aparato de poder del que deviene y se le impone. Ella está impregnada de elementos culturales y valores morales y de conducta. La importancia del derecho y las leyes es su carácter regulador, pues fija y consagra lo deseado, lo permitido. Puede haber muchos postulados ingeniosos en las políticas económicas, pero si no existen normas jurídicas que los respalden, no es posible actualizar nuestro modelo. La implementación, hasta la fecha, de 21% de los Lineamientos ha dado lugar a la emisión de trescientas cuarenta y cuatro normas jurídicas y a la derogación o enmienda de otras tantas. Sin embargo, estamos conscientes de que esta no es la única reforma legislativa requerida y debemos seguir avanzando en otras modificaciones. 

Limia: El proceso actual está respondiendo preguntas claves que planteó el Comandante en Jefe con su concepto de Revolución, en el año 2000, y luego el 17 de noviembre de 2005 en el discurso que pronunciara en la Universidad de La Habana, las cuales representan antecedentes teóricos, políticos, metodológicos, de las decisiones tomadas por el 6º y el 7º congresos del Partido, en cuanto a que la actualización del modelo económico, político y social exige no simplemente una transformación institucional, sino, además, el fortalecimiento de la institucionalidad. Esa es una idea esencial y no tiene que ver solo con el Derecho, pues significa variar u ordenar pautas, reglas de juego, de la vida en nuestra sociedad y fortalecer el papel de las instituciones en la cotidianidad, como modo de dirección política de los procesos del país y, en consecuencia, fundamento de estructuración, funcionamiento y desarrollo de las relaciones sociales e interpersonales. En ese empeño corresponde a la normatividad jurídica un papel primordial. Pero no solo a ella, también a otras esferas y formas normativas; además, se requieren transformaciones organizacionales y en la gestión, el control, las mentalidades y la capacitación pública. Debo decir, en aras de la cordura y la sensatez con que se examine el problema, que el asunto no se puede reducir solo al papel del Derecho. Quiero subrayar, asimismo, otra idea: la expresión legal de las políticas es un recurso imprescindible para ordenar y canalizar las acciones, necesidades, intereses, expectativas, tanto individuales como colectivas. Por lo tanto, es vía para el ejercicio de la libertad, de los derechos y deberes ciudadanos, para el fomento de nuevas capacidades y el desarrollo de la iniciativa, la creatividad y el emprendimiento en el marco de las reglas que democráticamente establece la sociedad. Al mismo tiempo posibilita disminuir la arbitrariedad y darle predictibilidad y estabilidad al escenario económico y social, lo cual es fundamental para materializar la visión de país independiente, socialista, democrático, próspero, sostenible y soberano. 

Prieto: No basta con la definición de políticas y la creación de las normas; para la elaboración de estas últimas se han de buscar causas, definir los límites; o sea, debemos saber el rumbo, hasta dónde se quiere llegar, los medios con que contaremos, las garantías para aquellos que intervengan (ya sea el ciudadano o quien toma la medida), así como los instrumentos de control jurídico, los cuales hasta ahora no han sido los más eficaces en sentido general. Hay que prever los efectos sobre la sociedad, para tener capacidad de respuesta oportuna, rápida. La legislación es decisiva si se asienta en esos principios. Se está haciendo un esfuerzo sobrehumano para evitar las contradicciones normativas, pero todavía perviven y, desde mi punto de vista, no permiten que el avance sea lo más coherente posible. Eso afecta la legitimidad de las medidas, de la propia actuación del órgano decisor, y las garantías para la ciudadanía. Limia empleaba la palabra institucionalidad; ella significa darle calidad a lo que tenemos, funcionalidad, efectividad. Las normas de Derecho solas no pueden proveerla, tiene que haber una acción consciente por parte de todos.

 

Entre anhelos y realidades

Hernández: ¿Qué problemas existen y explican –no justifican- que la legislación aparezca como retrasada respecto a las políticas enunciadas desde hace cinco años? ¿Cuáles desafíos se presentan en su formulación y/o aplicación? 

Lavín: Lo enunciado y aprobado en el 6º Congreso, hace cinco años, no son políticas, sino lineamientos. Debido a que muchos se entrelazan entre sí, no pueden implementarse uno a uno. El país concibió una proyección (planificación) estratégica para aplicarlos: se reunieron en grupos de objetivos y estos se abrieron en actividades. La mayoría de las veces las políticas se dirigen a implementar varios lineamientos. Hasta el más reciente Congreso del Partido, se habían aprobado ciento treinta políticas; y ellas, como bien dijo Hortensia, han generado más de trescientas nuevas normas legales de diferente rango, la modificación de cincuenta y cinco y la derogación de seiscientas ochenta y cuatro. Actualizar el modelo no es factible en pocos años. El general de ejército Raúl Castro señalaba que las cifras no logran mostrar con toda claridad cuánto se ha trabajado en el proceso. Sin embargo, la lenta puesta en práctica de las formulaciones jurídicas y su asimilación han dilatado la implantación de las políticas aprobadas. Refriéndose al ritmo de la implementación expresó: “El obstáculo fundamental que hemos enfrentado, tal y como previmos, es el lastre de una mentalidad obsoleta, que conforma una actitud de inercia o de ausencia de confianza en el futuro. No han faltado, como era lógico esperar, sentimientos de nostalgia hacia otros momentos menos complejos del proceso revolucionario, cuando existían la Unión Soviética y el campo socialista. En el otro extremo han estado presente aspiraciones enmascaradas de restauración del capitalismo como solución a nuestros problemas”. En cuanto a los desafíos, el primero es la complejidad del cambio. Sería injusto responsabilizar solo a los juristas porque este no avanza más rápido. No obstante, en determinados momentos ha habido lentitud en la elaboración de las normas (se han tardado cuatro, seis, ocho meses y más después de aprobarse la política); en ello inciden ciertos problemas en la preparación técnica del personal. Asimismo, ha habido dificultades con la capacitación de los encargados de aplicar y controlar la legislación, ya sean juristas o cuadros de diferentes niveles: administradores, gerentes, directores, vicedirectores, etcétera. En general también la comunicación y la divulgación de lo estipulado han tenido limitaciones. El control ha resultado insuficiente, poco sistemático. Y en ocasiones falta dinamismo para rectificar cuando quedan rendijas en las normativas o lo implantado no da los resultados que esperábamos. 

Gamón: Las políticas conllevan no solo la identificación de los problemas, sino también las propuestas de soluciones. Uno de los grandes desafíos es elaborarlas de manera que lleguen al fondo de las problemáticas, se ajusten a las realidades y sean integradoras. A la par, la norma jurídica debe reflejar con exactitud lo que se pretende -otro gran reto-, ser flexibles y abarcadoras, lo cual incrementará su durabilidad. Decía antes que los juristas se incorporan desde el inicio al proceso de elaborar la política, pero no siempre ocurre así. Por otro lado, la asignatura de técnica legislativa, que es una compleja especialidad del Derecho, no se imparte en la Universidad, varias generaciones de graduados la desconocen. Esa carencia afecta la idoneidad para asumir el proceso. A su vez, los cuadros que participan en la elaboración de las políticas y normas tampoco poseen adecuada preparación jurídica. Tenemos que capacitar más a quienes las van a ejecutar y ampliar la divulgación para que todos los sectores de la sociedad las conozcan. No basta con publicar las normativas en La Gaceta, porque a menudo las personas no las entienden. Por último, se necesita un control efectivo. 

Bonachea: Ya se han expuesto los principales desafíos. Sin duda alguna el primero es lograr la celeridad en la implementación. Vale la pena recalcar que no es suficiente con la existencia de buenos sistemas de capacitación y magníficas estrategias de comunicación y divulgación, ambos tienen que ir de la mano del control. Otro reto consiste en superar el mal hábito vigente de aguardar las indicaciones de la superioridad y no adoptar decisiones para las que están facultados los jefes en los niveles intermedios y de base; en numerosas oportunidades no tomamos la iniciativa, no somos emprendedores. 

Limia: A veces no nos percatamos de la profundidad de las transformaciones que se están impulsando en el país a partir del 6º Congreso del PCC. Por ejemplo, las nuevas relaciones que se ha decidido establecer entre los organismos de la administración central y los del sistema empresarial plantean retos trascendentales, porque modifican de raíz el vínculo del derecho público con el derecho privado. El Estado deja de ser empresario. Surgen desafíos al derecho mercantil, también al laboral, en un asunto esencial como la organización del trabajo y los salarios, cuyos presupuestos organizacionales datan de los años 70. La desconcentración de nuestro Estado es una de las líneas estratégicas establecidas en los Lineamientos del mencionado Congreso. Y no resulta sencillo llevarla a la práctica con todas sus implicaciones y consecuencias. La descentralización –otra línea estratégica prevista-, es decir, el paso de facultades, de atribuciones específicas a las provincias y los municipios, requiere hasta tocar el estatuto constitucional. Estoy en línea con lo manifestado por mis compañeros, solo voy a añadir un ángulo más del problema, que es sustantivo y gravita sobre la elaboración de las normas y en cómo ellas se interpretan y aplican: a veces no se vislumbra que los cambios en las organizaciones tienen siempre algún costo; ellas no son transparentes. Por lo tanto, reformular la normativa conlleva ajustes, gasto de recursos, complejidades informacionales. Resulta imprescindible tomar en cuenta los conflictos que aparecen en el reordenamiento, eso crea una complejidad adicional al legislador, porque debe resolverlos con bajos costos de transacción y preferiblemente por la vía de las negociaciones, no recargando los tribunales y el presupuesto público. 

Prieto: Las transformaciones previstas por los Lineamientos y la actualización del modelo son de índole económica y social; no son políticas, pues no pretenden alterar el diseño del Estado. El actual reclamo es solo de perfeccionamiento. Pero sí se trata de una reforma administrativa profunda. Determinadas medidas introducen cambios en esquemas, conceptos y nociones que defendimos durante años; eso genera un impacto, por consiguiente, es necesario transparentar el proceso de formulación de las políticas –no solo de la ley-, para que la ciudadanía entienda las decisiones y las legitime. Además, hoy existe en Cuba, para bien, una heterogeneidad social que debe ser tenida en cuenta. Muchas veces las normas demoran en promulgarse porque se busca que queden lo más detalladas y explícitas posible; es un error, se corre el riesgo de que envejezcan en un dos por tres. Sí insisto en la necesidad de un lenguaje claro -no digo popular-, con dominio de los principios técnico jurídicos ineludibles para que la normativa sea coherente; y no olvidemos que el jurista formula lo sugerido u ordenado por el decisor. En el citado proceso de formulación de las normas hace falta identificar las causas de los fenómenos, porque si no se atajan, seguirán produciéndose los mismos efectos. Hemos confundido principios de ordenación: es a la administración pública a la que necesitamos reglarle claramente los límites mínimos y máximos de lo que puede hacer; al ciudadano usted no debe –salvo en el derecho penal, donde se precisa dejar bien sentado lo prohibido- regularle todo, pues eso genera contradicciones, disfuncionalidades y puede constreñirle en demasía su ámbito de libertad. Otra dificultad: en la práctica se ha entendido que solo se permite lo escrito en blanco y negro, pero humanamente no es posible preverlo todo; de ahí la importancia de la escritura clara y de tener en cuenta los principios que subyacen en la normativa para dar solución a problemas cotidianos. Se siguen creando normas desde una postura sectorial, luego surgen incongruencias a la hora de la aplicación. Y, por último, hay que acabar de entender –otro reto- que el respeto a la legislación es una exigencia para todos: dirigentes, funcionarios y ciudadanos. A la par, no deben existir normativas inferiores que restrinjan lo facultado en la Constitución o en las leyes; y los tribunales de justicia son esenciales en la verificación del cumplimiento de ellas a partir de las reclamaciones de entes administrativos o personas afectadas por medidas, decisiones o normativas.

 

Desde el auditorio

Ocho asistentes hicieron uso de la palabra, y no fueron más por falta de tiempo. Sus planteamientos giraron, en síntesis, en torno a la carencia de información suficiente, concreta y actualizada acerca de los avances en la implementación de los Lineamientos; y, más que eso, al desconocimiento generalizado, en los más diversos niveles, sobre la legislación cubana, y en consecuencia, su continuado incumplimiento. Tal ignorancia afecta incluso a “muchos funcionarios que en la práctica deben hacer valer la política y no la dominan”; mientras a numerosas personas interesadas en actuar dentro de la ley –para realizar inversiones, por ejemplo- se les dificulta acceder a donde está recogida, comenzando por la Gaceta Oficial. Además de recordar una afirmación de la ministra de Justicia: los cubanos no poseen educación jurídica, una exdelegada del Poder Popular aseveró que incluso muchos diputados actúan a ciegas, sin conocer la legislación; y señaló otro aspecto todavía por corregir en el desempeño de ese órgano gubernativo, si bien hay una ley para revocar a los delegados, ninguna permite demover a quienes ocupan puestos superiores, aunque procedan de forma errada. A un economista, cuya presencia es habitual en la sala Fresa y Chocolate durante los debates organizados por Temas, le preocupa la lentitud en la promulgación de nuevas normas, la vaguedad que muestra parte de las aprobadas -por ejemplo, “¿la jornada de trabajo semanal es de 40 o 44 horas?, el Código dejó eso en el aire”- y la persistente impunidad de funcionarios ajenos a la Comisión, acostumbrados a normar a contrapelo de lo legislado. Otro asiduo participante en Último Jueves abogó por inculcar a cada persona sus derechos “desde que se pone en pie”, como se explica cuál es nuestro Himno Nacional, la Bandera y el Escudo. Asimismo, en cada carrera, a todos los niveles, debe impartirse “una asignatura que enseñe cuál es la aplicación constitucional y de derecho” relacionada con la especialidad en cuestión, “para que el hombre se comporte como ser social, sepa actuar en cada momento y lo que implica hacer y dejar de hacer”. Un geólogo realizó una única pregunta: “¿Se prevé establecer un Tribunal de Derecho Constitucional que defienda al ciudadano, y al propio texto constitucional, de las violaciones a la Constitución? A ella agregó dos un redactor del Caimán Barbudo: “¿Qué mecanismos de control popular existen sobre las formas de legislar y de pensar y construir políticas en Cuba, de modo que el proceso sea más transparente y democrático? ¿Cuáles vías tendrían hoy los periodistas, para obtener de manera responsable y ética esa información? Otro orador cuestionó la eficacia de las leyes cubanas y la incidencia de “elementos extrajurídicos”. Finalmente, un profesor de la habanera Escuela de Medicina recalcó que han sido contadas las leyes creadas por nuestra Asamblea Nacional, los decretos que rigen la vida cotidiana del país suelen proceder de otras instancias y no contamos con mecanismos para garantizar la inviolabilidad de la Constitución. 

 

Recta final

Como respuesta a lo comentado por el público, los panelistas remarcaron la necesidad de perfeccionar la educación jurídica de la población y el trabajo de la Asamblea Nacional, mejorar la tutela judicial y el acceso a la ley, desarrollar el derecho público, el constitucional, el privado, el mercantil, el empresarial, y los mecanismos para garantizarlos, teniendo en cuenta los principios de la Revolución. Declararon que se están dando pasos en todos esos sentidos. Y añadieron varias consideraciones. 

Lavín: Las políticas y las normas antes de aprobarse –en ocasiones demoran por eso- se circulan entre diversas instituciones (ministerios y gobiernos provinciales, las organizaciones de masas y políticas); y es tenido en cuenta hasta el último razonamiento o sugerencia. A menudo las propuestas iniciales se vuelven a conciliar en varias ocasiones. Igual sucede con las leyes y decretos leyes. Los segundos los aprueba el Consejo de Estado y las primeras la Asamblea Nacional del Poder Popular. No hay autoridades jerárquicas que personalmente y de manera unilateral tomen esa clase de decisión. 

Limia: Los Lineamientos tuvieron un nivel de discusión popular muy amplio y fueron la fuente del proceso posterior al 6º Congreso del Partido. Constituyó un proceso profundamente democrático en forma y en contenido. Me he dedicado a las ciencias sociales durante treinta años y ahora integro la Comisión de Implementación; doy testimonio de que estamos estudiando escrupulosamente más de noventa mil opiniones recibidas acerca de la conceptualización. Como científico, yo creía que las situaciones sociales se podían resolver de manera más expedita; sin embargo, trabajando con los tomadores de decisiones me di de bruces con todas las necesidades cognoscitivas e instrumentales que es necesario cubrir para decidir una norma, de forma que refleje la voluntad, las expectativas, los intereses del pueblo, y cuente con las potencialidades reales y los constreñimientos que vive el país. 

Gamón: Hay lineamientos que se están aplicando de manera experimental y, como experimentos al fin, no pueden refrendarse mediante leyes, por eso se busca otro tipo de normas jurídicas para implementarlos y corregirlos. Limia hablaba sobre los procesos de consulta vinculados con los Lineamientos y la conceptualización del Modelo. Yo quiero referirme a que el Código del Trabajo se debatió en todos los centros laborales; y puedo asegurar que el proyecto original fue modificado luego de tomar en cuenta los criterios de la población. Prieto: Tenemos que perfeccionar nuestros mecanismos de recepción de criterios en torno a las normativas, las políticas, el modelo, y luego dar a conocer los resultados, qué planteamientos se acogen y cuáles no. Las Asambleas del Poder Popular deben ser públicas, incluso la Constitución mandata que lo sean. Todo ello brinda información a la ciudadanía. En cuanto al tema de la cultura jurídica, son necesarios programas televisivos acerca de la Constitución, los derechos, los deberes; e incluso una ley sobre los medios de comunicación masiva, que defina espacios, paute responsabilidades para todos los implicados y establezca las obligaciones de la administración pública en lo referido a brindar informaciones a los MCM para que puedan llegar de manera rápida a la población.

Cuando lo avanzado de la hora obligó a concluir el debate, aún quedaban ideas por sacar del tintero. Quienes esa tarde llenaron la sala Fresa y Chocolate aguardan una próxima oportunidad.